近年來防范化解地方債風(fēng)險成為監(jiān)管部門工作的重點。此前，財政、審計、金融甚至紀(jì)檢部門已加入到這一工作中，而現(xiàn)在地方人大的職責(zé)也將強化。

近日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見》（下稱意見），就推動完善政府預(yù)算決算編制工作、規(guī)范人大審查監(jiān)督政府債務(wù)的內(nèi)容和程序、加強人大對政府債務(wù)風(fēng)險管控的監(jiān)督、加強組織保障等，作出了明確規(guī)定，并提出了工作要求。

“加強地方人大對政府債務(wù)的審查監(jiān)督，是人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的重要內(nèi)容，是推動防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的重要保障?！比珖舜蟪Ｎ瘯A(yù)算工委負(fù)責(zé)人表示。

值得注意的是，此次意見特別提出，地方人大要加強對違規(guī)舉債的監(jiān)督，強化對專項債的審查監(jiān)督。

記者了解到，這兩個問題是當(dāng)前地方債管理領(lǐng)域較為突出的問題。法定債務(wù)方面，雖然中央框定了地方債限額風(fēng)險總體可控，但專項債資金閑置、融資與收益不匹配的問題凸顯。此外，仍有部分地方政府突破限額違規(guī)舉債。

“作為國家權(quán)力機關(guān)，人大及其常委會依據(jù)憲法、預(yù)算法等法律對政府融資舉債等行政行為實施監(jiān)督，是高層次的、具有法律效力的監(jiān)督。如果發(fā)揮作用，將能有效防控地方債風(fēng)險?！苯愕貐^(qū)某地市債務(wù)辦人士稱。

近年來防范化解地方債風(fēng)險成為監(jiān)管部門工作的重點。-視覺中國

督促地方披露債務(wù)率等數(shù)據(jù)

審查和監(jiān)督財政預(yù)決算，是人大發(fā)揮監(jiān)督職權(quán)的應(yīng)有之義。2014年修訂的預(yù)算法對政府債務(wù)的審查有明確規(guī)定。2018年3月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，要求人大預(yù)算審查監(jiān)督重點，從注重赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡狀況，向支出預(yù)算和政策拓展。

這其中審查監(jiān)督拓展對象之一正是政府債務(wù)。比如人大要根據(jù)相關(guān)指標(biāo)來評價地方政府舉債規(guī)模的合理性，堅決遏制隱性債務(wù)增量等等。而此次意見則對地方債務(wù)審查監(jiān)督相關(guān)內(nèi)容進行了規(guī)范和細(xì)化。

此次意見明確提出，地方各級人大及其常委會要積極推動政府在預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案和決算草案中，及時、完整、真實編制政府債務(wù)，完善并細(xì)化相關(guān)報告的內(nèi)容。

比如在上一年度政府債務(wù)執(zhí)行和決算情況表中，應(yīng)當(dāng)反映一般債務(wù)和專項債務(wù)的限額和余額、債務(wù)年限、還本付息等情況。在政府債務(wù)指標(biāo)情況表中，應(yīng)當(dāng)反映債務(wù)率、償債資金保障倍數(shù)、利息支出率等債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)情況。

記者查閱多地預(yù)算報告了解到，前一類指標(biāo)的公布情況相對較好，但后一類指標(biāo)缺失較多，尤其是債務(wù)率。債務(wù)率是反映地方債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵指標(biāo)，其計算方式為債務(wù)余額除以綜合財力?！坝械牡胤绞且驗閭鶆?wù)率太高沒有公布，有的地方是因為沒有強制要求就沒公布?！鼻笆鼋愕貐^(qū)債務(wù)辦人士表示。

值得注意的是，此次意見還特別提出，要加強專項債的審計監(jiān)督。

專項債于2015年首度發(fā)行，當(dāng)年發(fā)行1000億。此后規(guī)模陸續(xù)增加，2019年擴張到2.15萬億，2020年發(fā)行量達(dá)到3.75萬億創(chuàng)出新高。今年略有回落，但規(guī)模仍有3.65萬億。目前專項債余額約14萬億。

在發(fā)行規(guī)模擴大過程中，專項債成為穩(wěn)增長的重要工具，但專項債資金閑置、融資與收益不平衡等問題引起各方關(guān)注。審計署的報告稱，至2020年底，55個地區(qū)專項債余額1.27萬億元中有413.21億元（占3.25%）未嚴(yán)格按用途使用，其中5個地區(qū)將204.67億元投向無收益或年收入不足本息支出的項目，償債能力堪憂。

為防范專項債風(fēng)險，財政部今年已陸續(xù)印發(fā)專項債穿透管理辦法、專項債項目資金績效管理辦法等文件，加強對專項債的監(jiān)管。此次意見要求，地方人大要加強專項債務(wù)項目科學(xué)性審查。

具體而言，重點審查本級政府新增專項債務(wù)規(guī)模是否控制在上級政府下達(dá)的債務(wù)限額內(nèi)，是否用于有一定收益的公益性項目，債務(wù)資金投向是否符合相關(guān)政策規(guī)定；審查項目的方向和用途、收益測算、還款資金來源、最終償債責(zé)任等內(nèi)容；審查項目平衡方案是否根據(jù)項目建設(shè)運營周期、資金需求、項目對應(yīng)的政府性基金收入和專項收入等因素，經(jīng)過合理測算確定。

加強對違規(guī)舉債的監(jiān)督

2014年修訂的預(yù)算法提出，地方可以通過地方政府債券舉借債務(wù)，除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。此外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

但違規(guī)舉債仍有發(fā)生，甚至地方人大都參與其中。比如在政信業(yè)務(wù)中，融資平臺向金融機構(gòu)融資，金融機構(gòu)會要求地方人大出具還款納入財政預(yù)算的承諾函?！凹{入人大預(yù)算實際上違反了擔(dān)保法規(guī)定，是無效的。但是，投資者喜歡財政擔(dān)保的信托產(chǎn)品，我們也就要求地方政府出具承諾函或者擔(dān)保函?！北本┮患倚磐泄緲I(yè)務(wù)人士表示。

近年來此類現(xiàn)象已經(jīng)很少。雖如此，此次意見仍指出，要嚴(yán)格對下一級人大及其常委會違法擔(dān)保、承諾等行為的監(jiān)督。

據(jù)記者梳理，對違規(guī)舉債的實質(zhì)性的問責(zé)則從2017年開始。當(dāng)年，中央部門開始嚴(yán)查地方違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，并通過審計署和財政部進行披露。審計署披露的是違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，而財政部披露的是違法違規(guī)舉債問責(zé)結(jié)果。隨著2018年隱性債務(wù)問責(zé)辦法的下發(fā)，地方政府債務(wù)問責(zé)機制進一步加強，紀(jì)檢部門也參與處罰。

但違規(guī)舉債仍有發(fā)生。如廣西欽州市財政局去年12月在其官網(wǎng)披露下轄靈山縣違規(guī)舉債問題。具體而言，靈山縣于2017年12月至2019年4月間，通過自來水廠、公立醫(yī)院等企事業(yè)單位以公益性資產(chǎn)融資租賃方式違規(guī)舉債用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

此次意見明確，地方人大要加強監(jiān)督問責(zé)。具體而言，加強對以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等名義變相舉債行為的監(jiān)督；加強對政府通過地方國有企業(yè)變相融資行為的監(jiān)督。

意見還提出，地方人大要監(jiān)督政府建立完善債務(wù)風(fēng)險評估預(yù)警和應(yīng)急處置機制。重點監(jiān)督政府是否定期分析評估債務(wù)風(fēng)險并進行警示、舉借債務(wù)是否考慮未來償債壓力、是否按規(guī)定對出現(xiàn)的風(fēng)險及時啟動應(yīng)急處置措施等。

全國人大常委會預(yù)算工委負(fù)責(zé)人介紹，意見的印發(fā)實施，對加強地方人大對政府債務(wù)的審查監(jiān)督，壓實地方政府債務(wù)管理主體責(zé)任，打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定，具有重要意義。

一些地方的實踐已取得實效。2018年7月，遼寧省十三屆人大常委會第四次會議表決通過省人大常委會關(guān)于成立政府支出預(yù)算結(jié)構(gòu)和政府性債務(wù)問題調(diào)查委員會的決定。這在全國省級人大常委會中尚屬首例，委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，共12人，此外，根據(jù)工作需要聘請4位專家。

“我們認(rèn)為特定問題調(diào)查是一種監(jiān)督工作方式，更為重要的是對監(jiān)督工作進行有益探索，目的就是實現(xiàn)依法監(jiān)督、正確監(jiān)督、有效監(jiān)督?！边|寧省人大常委會預(yù)算工委負(fù)責(zé)人說。全國人大常委會辦公廳下屬雜志《中國人大》報道稱，經(jīng)過一年的努力，2019年遼寧省政府債務(wù)和隱性債務(wù)余額呈現(xiàn)雙降的良好態(tài)勢。