吳剛梁（中國(guó)企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)研究員）

黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)深化國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)一步作出重大部署?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》）提出，深化國(guó)資國(guó)企改革，完善管理監(jiān)督體制機(jī)制，增強(qiáng)各有關(guān)管理部門戰(zhàn)略協(xié)同，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，增強(qiáng)核心功能，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力。進(jìn)一步明晰不同類型國(guó)有企業(yè)功能定位，完善主責(zé)主業(yè)管理，明確國(guó)有資本重點(diǎn)投資領(lǐng)域和方向。

結(jié)合當(dāng)前國(guó)資國(guó)企改革實(shí)踐，筆者認(rèn)為，《決定》對(duì)深化國(guó)資國(guó)企改革部署的重點(diǎn)內(nèi)容體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

第一，戰(zhàn)略協(xié)同。近年來(lái)，雖然經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理工作一直在推進(jìn)之中，但目前仍然存在“多龍治水、各管一攤”的局面。例如，產(chǎn)業(yè)類國(guó)有企業(yè)由國(guó)資委監(jiān)管，金融國(guó)資由財(cái)政部門監(jiān)管，文化國(guó)資由宣傳部門監(jiān)管，個(gè)別黨政部門與事業(yè)單位所屬國(guó)企仍然沒有改制與脫鉤。

多頭管理容易造成政出多門、政策沖突，導(dǎo)致改革與監(jiān)管政策缺乏戰(zhàn)略協(xié)同，增加了執(zhí)行成本。因此，應(yīng)加強(qiáng)部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成合力，注重改革的整體性、系統(tǒng)性與協(xié)同性，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建頂層統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理體系。

第二，增強(qiáng)核心功能。自從去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議以來(lái)，“增強(qiáng)核心功能”的順位便擺在“提高核心競(jìng)爭(zhēng)力”之前。這是因?yàn)?，黨的二十大之后，國(guó)有企業(yè)的功能作用被提到了重要議事日程?！稕Q定》提出要更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，同時(shí)也提到要彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。國(guó)有經(jīng)濟(jì)無(wú)疑是彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制失靈的有效工具之一。因此，在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)要發(fā)揮特殊的功能和作用，包括發(fā)揮科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)控制與安全支撐的“三個(gè)作用”。國(guó)有資本作為一種稀缺資源，要聚焦戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、國(guó)計(jì)民生、公共服務(wù)四大核心功能。

筆者認(rèn)為，發(fā)揮三大作用，增強(qiáng)四大核心功能，就是國(guó)有企業(yè)的新使命、新任務(wù)。也就是說(shuō)，今后國(guó)有企業(yè)主要做民營(yíng)企業(yè)做不了、做不好的事情。我們需要探索建立一套可量化的國(guó)有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評(píng)價(jià)制度，納入更多的宏觀指標(biāo)，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)增加值核算，科學(xué)客觀、精準(zhǔn)地考核與評(píng)價(jià)國(guó)有企業(yè)功能價(jià)值。

第三，堅(jiān)守主責(zé)主業(yè)。每一家國(guó)有企業(yè)只有堅(jiān)守主責(zé)主業(yè)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)特殊的功能作用才能實(shí)現(xiàn)。除了國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，當(dāng)前產(chǎn)業(yè)類的國(guó)有企業(yè)一般會(huì)被核定1~3個(gè)主業(yè)，偏離主責(zé)主業(yè)將會(huì)被問責(zé)。上階段的國(guó)企改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是剝離低效無(wú)效資產(chǎn)，剝離非主業(yè)、非優(yōu)勢(shì)資產(chǎn)，即處置出清“兩資”“兩非”，把國(guó)有資本聚焦到核心功能上來(lái)。國(guó)有資本布局的方向就是《決定》中提到的“三個(gè)集中”。

為防止國(guó)有企業(yè)偏離主責(zé)主業(yè)，脫實(shí)向虛，筆者建議，今后或可以由國(guó)資委、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委等多部門聯(lián)合出臺(tái)規(guī)定，明確國(guó)有資本重點(diǎn)投資領(lǐng)域和方向，建立國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整指引制度，就像外資投資清單和目錄那樣，明確哪些是國(guó)有資本“鼓勵(lì)”“限制”或者“禁止”的行業(yè)與領(lǐng)域。

第四，兩類公司改革。組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司（即“兩類公司”）是建立以管資本為主國(guó)資監(jiān)管體制的重要舉措。近年來(lái)，央企搞了19家投資公司試點(diǎn)（其中5家已經(jīng)轉(zhuǎn)正），2家運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)。地方也相應(yīng)設(shè)立兩類公司或一體化公司。兩類公司的定位是履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。隨著兩類公司等試點(diǎn)，三層架構(gòu)+三類公司的國(guó)資運(yùn)營(yíng)模式初具雛形。三層架構(gòu)為類似新加坡淡馬錫的“政府（部門）—國(guó)資公司—國(guó)有企業(yè)”，三類公司是指中間層的國(guó)資公司由國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司以及產(chǎn)業(yè)類集團(tuán)構(gòu)成。

組建兩類公司能夠較好地理順國(guó)有資本與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系，有利于推進(jìn)混合所有制改革和打造競(jìng)爭(zhēng)中性的營(yíng)商環(huán)境，是“管資本”模式的重要改革路徑。但是，近年來(lái)改革出現(xiàn)了一定程度的停滯。一些兩類公司的功能定位不清，只是翻了個(gè)牌，還是原先那一套運(yùn)營(yíng)模式，缺乏國(guó)資平臺(tái)公司的屬性，也沒有資本運(yùn)作能力。這次《決定》重提深化國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司改革，筆者研判兩類公司的改革有望重啟與加快。

第五，自然壟斷行業(yè)的改革。對(duì)于能源、鐵路等自然壟斷行業(yè)，該壟斷的環(huán)節(jié)要壟斷，該競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)要競(jìng)爭(zhēng)。主要思路是縱向拆分，具體包括“放開兩頭，管住中間”“網(wǎng)運(yùn)分開”“廠網(wǎng)分開”的方式。

油氣、鐵路、電力等行業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)等網(wǎng)絡(luò)特征，自然壟斷屬性明顯。中間的管網(wǎng)和運(yùn)輸環(huán)節(jié)具有自然壟斷屬性，要防止重復(fù)建設(shè)和無(wú)序管理，設(shè)立中國(guó)鐵塔公司、國(guó)家管網(wǎng)公司就是典型例子；“兩頭”，包括生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)，需要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，特別要對(duì)民營(yíng)企業(yè)開放。